Vil ha tydeligere regler for forvaltningssanksjoner

Drøyt tjue år etter at Sanksjonsutvalget kom med utredningen «Fra bot til bedring – et nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff» inviterte Advokatforeningen og NHO i forrige uke til heldagsseminar om administrative sanksjoner. 

Rundt 140 personer fikk med seg seminaret. På scenen stod foredragsholdere fra både Konkurransetilsynet, Finanstilsynet, Datatilsynet, lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet, fra akademia og fra flere advokatfirmaer. 

– Sanksjonsutvalget anbefalte økt bruk av administrative sanksjoner, og hjemmelen skulle ligge i den enkelte særlov. På den måten ville man få bedre etterlevelse av reglene og bruke færre ressurser, åpnet Advokatforeningens generalsekretær Merete Smith.

Tilbake i 2000 fantes det bare om lag ti lover som hjemlet overtredelsesgebyr.

– Et hovedformål med å få inn et eget kapittel i forvaltningsloven med generelle saksbehandlingsregler for administrative sanksjoner, var nettopp å sikre at overordnede rettssikkerhetsgarantier ble ivaretatt. Likevel er det et spørsmål nå om vi kan registrere en utvikling som går på bekostning av rettsikkerhet og forutsigbarhet for bedriftene, en utvikling som har pågått i det stille og uten debatt, sa Smith.

To muligheter på bordet

Den største utfordringen med bruk av forvaltningssanksjoner, er mangelen på helhetlig og klare regler, sa UiB-professor Jon Petter Rui.

Ifølge Advokatforeningens beregninger er det i dag rundt hundre bestemmelser som hjemler overtredelsesgebyr.

– Det er ingen fellesregler for ileggelse av administrative sanksjoner. Bruk av forvaltningssanksjoner har økt svært mye de siste årene, slo han fast på videolink fra Bergen.

Rui redegjorde for hva han mener lovgiver bør gjøre for å rydde opp i regelverket, og spurte om det er behov for en egen lov, slik de har i Tyskland, Sveits og Østerrike.

– En annen mulighet som ikke er så voldsom, er å utvide kapittel ni i forvaltningsloven til å omfatte helhetlige regler for sanksjoner – i stedet for å lage én samlet lov. Det er disse to mulighetene som ligger på bordet.

– Uheldig dobbeltrolle

Både Wikborg Rein-partner Ole Andenæs, BAHR-partner Helge Stemshaug og konserndirektør i Aschehoug, Mads Nygaard, var invitert for å snakke om hvordan administrative sanksjoner påvirker foretakene som blir ilagt dem.

Stemshaug mener hovedproblemet er at det normalt er det samme organet som både avdekker, etterforsker og ilegger sanksjoner.

– Resultatet er at hensynet til borgernes rettssikkerhet blir bedre ivaretatt ved sanksjoner i form av straff. De tre funksjonene bør skilles i separate spor, sa konkurranserett-eksperten.

Også Andenæs, som har lang erfaring med Finanstilsynet, mener at endringer er nødvendig.

– Sanksjonene har åpenbare fordeler for forvaltningen og for etterlevelsen, men forvaltningens dobbeltrolle er uheldig. Det er også til dels uklare hjemler og ikke-tilpassede saksbehandlingsregler, som skaper usikkerhet. Samtidig er manglende reell klagemulighet et stort og voksende problem, sa han.

– Må se nærmere på hva vi kan gjøre for å styrke vår saksgang

En gjennomgående tilbakemelding til forvaltningen gjennom dagen, var opplevelsen av at tilsynene ikke i tilstrekkelig grad er rigget for å håndtere sakene på en god nok måte. Dette gjaldt særlig saksbehandlingstid, mangel på kontradiksjon og muntlighet, uklare regler og manglende klagemuligheter. 

Seminaret ble avsluttet med en debatt ledet av Berit Reiss-Andersen med Tina Søreide, direktør i Konkurransetilsynet, Wikborg Rein-advokat Ole Andenæs og førstestatsadvokat Per Eirik Vigmostad-Olsen i panelet. 

– Noe kan gå raskt, mens andre prosesser kan gå over flere år. Når det kommer til ulovlig samarbeid for eksempel, kan det foregå på mange forskjellige måter. Det er gjerne veldig komplisert saker med vedtak på flere hundre sider. Vi må gjennom flere runder som vi tar veldig på alvor. Vi ser det samme i andre europeiske land. En sak om ulovlig samarbeid kan ta opp til ti år andre steder, men jeg er likevel enig i at enkelte saker kunne gått fortere og at vi må se nærmere på hva vi kan gjøre for å styrke vår saksgang, sa Søreide.

– I Konkurransetilsynet arbeider vi innenfor de rammene vi har, og vi prøver å bruke ressursene på en best mulig måte. I praksis, når systemet skal bli bedre, handler det blant annet om å få nødvendig informasjon bedre frem, fortsatte hun. 

– I forvaltningsorganet er det kanskje litt mer fleksibilitet på dette området enn i en domstolsprosess.

– Må ha rom for åpne diskusjoner

– Hvorfor kan man ikke ha en ordning hvor den som har fått varsel om gebyr eller er under etterforskning kan prosedere eller argumentere for saken sin, spurte Berit Reiss-Andersen.

– Jeg tror ikke at vi har systemer som hindrer at vi kan gjøre mer i den retningen. Det er noe vi kan gjøre for å få frem informasjon enda bedre. Vi skal ha rom for åpne diskusjoner også, svarte Søreide.

– Men i den kombinasjonen av skriftlighet og muntlighet, er det enkelte ting som er vanskelig å løse. Skal vi eksempelvis føre referat på alt vi gjør, kan det være til hinder for en åpen diskusjon. Likevel mener jeg at vi har rom til å tenke på andre måter å gjøre ting på.

– Gammeldags klageordning

Ifølge Ole Andenæs, som leder Wikborg Reins avdeling for finansregulatorisk, er det først og fremst viktig å få på plass en ordentlig klageordning. 

– I dag er det ikke realistisk å få avklart en klage på årevis. Det er førsteprioritet på mitt område. Det andre vil være at man har klarere saksbehandlingsregler underveis i prosessen, sa han. 

– Det ville være meningsløst hvis Finanstilsynet skulle hatt høringer i alle sine vedtak, selv om det kunne vært en god løsning i de aller mest komplekse sakene. Særlig skjønnsmessige temaer som er velegnet for muntlighet og kontradiksjon.

– Hva er det som egentlig er proppen i klageordningen på Finanstilsynets område, spurte Reiss-Andersen.

– Det er en gammeldags klageordning som ikke er rigget for situasjonen vi ser i dag, svarte Andenæs. 

Da Reiss-Andersen åpnet for spørsmål, minnet Line Coll, direktør i Datatilsynet, om at alle tilsynene «åpenbart» ikke er like. 

– Problemet er kanskje at praksis, og måten de ulike tilsynene opererer på, er så forskjellig, sa hun.