For snart ti år siden ble forskrift om tilskudd til frivillige miljøorganisasjoner og allmennyttige miljøstiftelser vedtatt av Klima- og miljødepartementet.
Nå ønsker departementet å endre forskriften, hvor formålet er å ivareta endringer som følge av regionsreformen, ivareta vilkårene i EØS-avtalens artikkel 61 om statsstøtte, samt tilleggsbeskrivelser og tydeliggjøring av ulike deler av tilskuddsregelverket. Endringsforslaget ble sendt på høring tidligere i sommer.
Mens den tidligere forskriften regulerte en støtteordning til miljøorganisasjoner og en annen til miljøstiftelser, foreslår departementet nå to nye støtteordninger - «grunntilskudd» og «tilskudd til avtalte aktiviteter». Førstnevnte skal gå til stiftelsen eller organisasjonen som helhet, mens sistnevnte retter seg mot spesielt mot aktiviteter med miljø- og klimaformål.
Lovutvalget for klima- og miljørett
Saken er forelagt Advokatforeningens lovutvalg for klima- og miljørett. Det består av Arne Oftedal (leder), Cathrine Aulie, Morten H. Berger, Cathrine Hambro, Aksel Erik Hillestad og Liv Monica Stubholt.
For at søkeren skal ha rett på grunnstøtte stilles det særlig krav om at denne ikke utøver «avgiftspliktig næringsvirksomhet». Videre foreslås nye og skjerpede krav til styresammensetningen.
I sitt høringssvar anerkjenner Advokatforeningen forslagets formål som viktige, men den «er likevel av den oppfatning at forslaget og høringsnotatet ikke synes å være tilstrekkelig utredet, vurdert og begrunnet.»
Manglende vurderinger og avvikende definisjoner
Foreningen mener sektorregulering «bør ha sammenheng og systematikk med øvrig regulering være en sentral rettesnor.» Konsekvenser bør drøftes, og avvikende særregulering bør vurderes opp mot øvrig lovgivning - samtidig som det begrunnes godt.
Det er ikke tilfelle i dette forslaget, mener foreningen som skriver at det «i beste fall kunne resultere i manglende systematikk».
«I ytterste konsekvens kan det resultere i direkte motstrid med eksisterende lovgivning. Som det vil fremgå av Advokatforeningens merknader til forslaget, mener vi det er en reell risiko for at slike uheldige konsekvenser kan følge av forslaget.»
Foreningen mener også at forslaget er «lovteknisk svakt», særlig fordi forslaget bruker definisjoner som «avviker fra legaldefinisjoner i annen lovgivning».
Reagerer på motstridende regulering
Forslagets § 3 stiller krav til formål, uavhengige roller og demokratiske valg. Blant annet foreslås det nye og skjerpede krav til styresammensetning. Ifølge foreningen innebærer det at den som oppretter en stiftelse, ikke selv kan sitte i styret eller ansettes som daglig leder.
Advokatforeningen mener forslaget avviker fra stiftelseslovens regulering av styresammensetning, og peker på at den allerede setter enkelte begrensninger for å styrke selvstendighetsvilkåret. Blant annet ved at styret ikke kan bestå av «en eller flere personer som har avgitt en formuesverdi som inngår i grunnkapitalen i stiftelsen, dersom den eller disse personene sammen eller hver for seg er de eneste medlemmene i styret» (§ 27 tredje ledd).
Den viser også til at det i forarbeidene til loven er konkludert med at det ikke «forelå tilstrekkelig begrunnelse» for slike begrensninger som nå er foreslått av departementet.
«Advokatforeningen ser ikke i høringsnotatet og kommentarene til forskriften en begrunnelse for hvorfor det anses nødvendig å innføre en slik særregulering av krav til styresammensetning særskilt for denne typen stiftelser. Når stiftelseslovens regulering er resultat av en eksplisitt avveining i lovforarbeider som ikke kan gjenfinnes i departementets forslag, setter vi spørsmålstegn ved om forslaget er tilstrekkelig utredet og begrunnet.»
Foreningen viser også til stiftelsesloven § 1 og mener «motstridende regulering krever hjemmel i lov».
- Ikke i samsvar med forståelsen i øvrig lovgivning
I forslaget defineres «allmennyttig virksomhet» som en aktivitet eller arbeid som kommer «en definert gruppe innenfor allmennheten» til gode. Det mener foreningen er en «betydelig innskrekning» av «den alminnelig ordlydstolkning» av «allmennyttig».
Den mener også at definisjonen avviker fra hvordan begrepet forstås i skatte- og avgiftslovgivningen, hvor institusjonene skal ha et allmennyttig formål som kommer «mange til gode». Også skatteetatens praksis trekker i den retningen, ifølge Advokatforeningen.
«Slik vi tolker disse uttalelsene forstås «allmennyttig» som en aktivitet som skal være tilgjengelig for «et bredt spekter av mennesker». Forslagets definisjon av «allmennyttig virksomhet» synes derfor ikke å være i samsvar med forståelsen i øvrig lovgivning, og vi kan heller ikke se at et slikt avvik er tilstrekkelig vurdert eller begrunnet», heter det i høringsuttalelsen.
Mener manglende systematikk er «uheldig»
Advokatforeningen reagerer også på forslagets definisjon av «næringsvirksomhet», og tolker det dithen at departementet bruker begrepet om merverdiavgiftspliktig omsetning.
«Slik Advokatforeningen vurderer forslaget, avviker det fra slik «næringsvirksomhet» forstås i avgifts- og skattelovgivningen. Slik manglende systematikk er i utgangspunktet uheldig. I dette tilfelle samsvarer det også dårlig med reelle forhold knyttet til ideell virksomhet, hvor merverdiavgiftspliktig omsetning, også den som overskrider 10 prosent av samlede inntekter, ofte nettopp kan fungere som en viktig finansieringskilde for den ideelle virksomheten og støtte opp under det ideelle formålet», skriver foreningen.
«Disse forhold ser ikke ut til å være tilstrekkelig vurdert eller begrunnet i høringsnotatet og i kommentarene til forskriften.»
Unødvendige endringer?
Et av departementets argumenter for forskriftsendring, er ivartakelse av statsstøttereglene i EØS-avtalens artikkel 61. Ifølge Advokatforeningen blir det her avgjørende om mottakeren av støtte er et foretak i EØS-avtalens forstand.
«Om statsstøttereglene kommer til anvendelse beror dermed på om stiftelsene og organisasjonene anses som «foretak». Slik vi forstår praksis fra EU-domstolen, vil dette bero på en konkret vurdering av om den aktuelle virksomheten tilbyr varer eller tjenester i et marked i konkurranse med andre virksomheter, og at støtten gis til den økonomiske aktiviteten.»
Ifølge det som nå heter Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil organisasjoner som ivaretar sosiale eller kulturelle funksjoner som regel ikke anses for å drive økonomisk aktivitet, skriver foreningen som stiller seg tvilsom til at foretaksvilkåret er oppfylt.
«Dermed er det usikkert om de foreslåtte endringer er nødvendige. Vi oppfordrer departementet til å foreta en mer utførlig utredning av de EØS-rettslige spørsmål som oppstår i denne forbindelse, før en endring vedtas.»
