Advokatforeningen sterkt kritiske til forslag om endringer i konkurranseloven

Nærings- og fiskeridepartementet sendte i slutten av mars to separate forslag til endringer i konkurranseloven på høring: Markedsetterforskningsverktøy og overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer.

Advokatforeningen mener begge lovforslagene gir Konkurransetilsynet omfattende og inngripende hjemler overfor både personer og foretak, påpeker foreningen i sitt høringssvar.

Flere høringsinstanser, deriblant Norsk Hydro, Orkla ASA, Nortura og NHO i tillegg til Advokatforeningen, mener at det bør opprettes et eget utvalg for å utrede forslagene nærmere.

Advokatforeningen understreker at ettersom ingen av forslagene haster, bør man derfor avvente en NOU utarbeidet av fagekspertise og representanter fra dem som berøres av tiltakene.

Nytt markedsetterforskningsverktøy

Det første forslaget, markedsetterforskningsverktøy, er et nytt virkemiddel departementet foreslår å gi Konkurransetilsynet.

Dette vil innebære at Konkurransetilsynet, etter å ha gjennomført en grundig analyse av konkurranseforholdene i et konkret markedet, kan treffe vedtak om avhjelpende tiltak for å styrke konkurransen.

Slike avhjelpende tiltak skal kunne treffes dersom det foreligger forhold som vesentlig begrenser eller er egnet til å vesentlig begrense konkurransen i strid med konkurranselovens formål, ifølge høringsnotatet.

Det er altså ikke påkrevet at det er foretakets egen atferd som skaper konkurranseproblemene.

Bakteppet for forslaget er utfordringene i dagligvaremarkedet.

I praksis innebærer forslaget at Konkurransetilsynet gis hjemmel til å pålegge foretak å gjennomføre avhjelpende tiltak uten at foretaket har brutt noen av konkurranselovens forbudsbestemmelser.

- Langt utenfor dagens mandat

Advokatforeningen mener at behovet for et slikt vidtrekkende markedsetterforskningsverktøy vil kunne gi Konkurransetilsynet konkurransepolitiske virkemidler langt utover dagens mandat.

Advokatforeningens lovutvalg for konkurranserett

Høringssvaret fra Advokatforeningen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for konkurranserett.

Lovutvalget for konkurranserett består av leder Helge Stemshaug (bildet), Thea Susanne Skaug, Hallgrim Fagervold, Kristin Hjelmaas Valla, Eivind Johannes Vesterkjær og Line Voldstad.

Advokatforeningen stiller seg spørrende til departementets begrunnelse for forslaget, og påpeker at hvordan det nye verktøyet mer konkret er tenkt benyttet, kun er «overfladisk behandlet i høringsnotatet».

Advokatforeningen viser videre til at forslaget om et nytt verktøy primært er utformet med henblikk på utfordringene i dagligvaremarkedet.

Men når verktøyet skal være generelt, og ikke begrenset til dagligvaremarkedet, er det for foreningen bekymringsverdig at behovet for virkemidler utover dagligvaremarkedet ikke er «tilstrekkelig utredet», mener Advokatforeningen.

- Viktige spørsmål utelatt

Advokatforeningen mener også at det er øvrige «problemstillinger som ikke er behandlet i høringsnotatet.».

Blant annet fremheves spørsmålet om konkurransehensyn skal avveies mot andre politiske hensyn når avhjelpende tiltak skal ilegges, og hvordan en slik avveining eventuelt skal skje.

Også andre prinsipielle problemstillinger er ifølge foreningen utelatt fra behandling, «mens andre kun nevnes, uten at de er tilstrekkelig drøftet».

Dette gjelder blant annet forholdet til sektormyndigheter og andre politiske hensyn, samt forholdet til blant annet Grunnloven § 105.

- Offentleglova skal ikke gjelde

I forslaget om markedsetterforskningsverktøy foreslår departementet dessuten at offentleglova ikke skal gjelde så lenge en markedsetterforskning ikke er avsluttet.

Dette begrunnes med at «det vil være krevende for tilsynet å avgjøre saken innenfor frister dersom tilsynet samtidig må håndtere innsynsbegjæringer».

Advokatforeningen mener hensynet ikke er relevant.

«Hensynet til tilsynets arbeidsbelastning ikke er et relevant hensyn som kan begrunne unntak fra et grunnleggende prinsipp i norsk forvaltning.».

Advokatforeningen påpeker også at forutberegnelighet og forholdsmessighet, som helt sentrale rettsikkerhetsgarantier, «ikke synes tilstrekkelig utredet og ivaretatt» i forslaget om markedsetterforskningsverktøy.

- EØS-avtalen ikke drøftet

Advokatforeningen reiser dessuten spørsmål ved forslaget om at Konkurransetilsynet, med sin direktør-modell, skal ha beslutningsmyndighet til å ilegge avhjelpende tiltak.

Advokatforeningen viser videre at forslaget om hjemmel til å treffe midlertidig vedtak også reiser spørsmål om forholdet til EØS-avtalens konkurranseregler: «Dette er overhodet ikke drøftet i høringsnotatet.».

Advokatforeningen understreker også at de økonomiske konsekvensene av innføringen av markedsetterforskningsverktøyet må vurderes nærmere.

- Særdeles inngripende

Dersom departementet likevel velger å gå videre med forslaget, uten å nedsette et offentlig oppnevnt lovutvalg slik anmodet, mener Advokatforeningen at de mest vidtrekkende og inngripende delene av forslaget ikke bør vedtas.

«Dersom man innfører et generelt markedsetterforskningsverktøy uten en grundigere og bredere utredning, bør Konkurransetilsynet kun få hjemmel til å vedta atferdsmessige tiltak, og ikke hjemmel til strukturelle tiltak. Hjemmel til å pålegge strukturelle tiltak er særdeles inngripende og har en side mot Grunnloven som krever grundigere utredning før den eventuelt vedtas.».

Videre mener Advokatforeningen at det heller ikke kan innføres hjemmel til å treffe midlertidige vedtak, uten en grundigere utredning av behovet og konsekvensene av en slik hjemmel.

Anbefaler ny adgang til gebyrer og karantene

Det andre forslaget, overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer, er utarbeidet av professor Jon Petter Rui på oppdrag fra departementet.

Rui har vurdert om Konkurransetilsynet bør få adgang til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr og ledelseskarantene for overtredelse av konkurranseloven, og anbefaler at Konkurransetilsynet gis slik adgang.

Rui finner at verken Grunnloven, EØS-retten eller EMK er til hinder for at fysiske personer kan ilegges slik sanksjoner.

Han anbefaler videre at det fortsatt skal være mulighet for å straffe fysiske personer for grove overtredelser av konkurranseloven § 10, typisk kartellsamarbeid, med en strafferamme på seks års fengsel.

Øvrige overtredelser av konkurranseloven foreslås avkriminalisert.

Forslaget er utredet under kort tidsramme. Det fremgår av utredningen at Rui ble tildelt oppdraget 22. desember 2022, med frist 31. januar 2023.

- Brudd på utredningsinstruksen?

I sin høringsuttalelse påpeker Advokatforeningen at utredningen krever brede rettspolitiske vurderinger.

Dette bør, ifølge foreningen, «i seg selv tilsi at forslaget ikke utarbeides av én enkeltperson, men av et bredere sammensatt utvalg.».

Jon Petter Rui

Jon Petter Rui er professor ved Universitetet i Tromsø og professor II ved Universitetet i Bergen. Han fikk sin Ph.d. i 2008.

Rui har blant annet ledet Hvitvaskingslovutvalget fra 2015 til 2017.

Han var også regjeringsoppnevnt medlem av Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll fra 2009-2017 og av Straffeprosessutvalget fra 2014-2017, samt at han fra 2014 til 2015 var oppnevnt av Justis- og beredskapsdepartementet til å utarbeide en enmannsutredning om forslag til lov om sivilrettslig inndragning.

Rui leder Baneheia-utvalget som skal gjennomgå Baneheia-saken og Gjenopptakelseskommisjonen.

Advokatforeningen kan heller ikke se at så omfattende spørsmål som utredningen krever, lar seg tilstrekkelig utredes i løpet av en periode på omtrent fem uker. Foreningen stiller med det spørsmål ved om kravene etter utredningsinstruksen er blitt fulgt.

Selv om Advokatforeningen som utgangspunkt er positive til effektiv håndheving av konkurranseloven, stiller den spørsmål om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer er et forholdsmessig og riktig virkemiddel.

Det er betenkelig at sanksjoner mot fysiske personer ikke skal følge straffeprosessloven, men forvaltningsloven, ettersom beviskravet for ileggelse av forvaltningssanksjoner er lavere enn beviskravet i straffesaker, påpeker foreningen.

- Betydelig svakhet

Bakgrunnen for utredningen er at dagens personstraff ikke benyttes. Ifølge utredningen skjer det bare i forsvinnende liten grad at i Konkurransetilsynet har tatt initiativ til straffeforfølgning av enkeltpersoner.

Advokatforeningen bemerker at det er et åpent spørsmål hvorfor dette ikke skjer, og at dette er et sentralt forhold som i langt større grad skulle ha vært belyst i utredningen fra Rui.

Det fremheves at «utredningen synes å fokusere på hensynet bak konkurransereglene/de samfunnsmessige hensynene, uten at det gjøres en reell eller tilstrekkelig vurdering av hvordan de foreslåtte sanksjonene er egnet, nødvendige eller proporsjonale for å beskytte samfunnsinteressene.».

Advokatforeningen oppfatter det også som en «betydelig svakhet ved utredningen at ikke det grunnleggende spørsmålet om det er, og i hvilke tilfeller det eventuelt er, nødvendig at fysiske personer kan holdes ansvarlig for overtredelse av konkurransereglene, er stilt eller utredet».

- Misvisende premiss for utredningen

Som et «betegnende» eksempel viser Advokatforeningen til Ruis uttalelse i mandatet om at «straffeforfølgning på konkurranserettsområdet i liten grad ivaretar allmennpreventive hensyn overfor fysiske personer, og legger dette til grunn som et korrekt utsagn, uten noen nærmere drøftelse eller begrunnelse.».

Advokatforeningen mener tvert om at utsagnet, som synes å være et grunnleggende premiss for utredningen, etter alt å dømme er misvisende.

Dette fordi risikoen for straffesanksjonering erfares å virke allmennpreventivt i dag, uavhengig av om antallet anmeldelser og domfellelser er lavt, ifølge foreningen.

- For snevre og enkle

Advokatforeningen bemerker videre at «en forholdsmessighetsvurdering forutsetter en vurdering og drøftelse opp mot andre virkemidler og/eller sanksjoner, noe som gjennomgående synes å mangle i utredningen.».

Foreningen mener at flere av forholdsmessighetsdrøftelsene i utredningen er «for snevre og enkle».

I det videre går Advokatforeningen blant annet gjennom utredningens sammenligning med andre jurisdiksjoner, forslag til bestemmelse om overtredelsesgebyr og forslag til bestemmelse om ledelseskarantene. Gjennomgående finner foreningen hull også her.

Høringsfristen for forslaget var 30. juni. Alle høringssvarene er samlet her.