«Våre hovedfunn er at kostnadsveksten i all hovedsak kan knyttes til befolkningsvekst, økning i salærsatsene og økt saksmengde», skriver Menon Business Economics i sin analyse av utgiftsøkningen i straffesakskjeden.
Firmaet fikk i fjor i oppdrag av Justis- og beredskapsdepartementet å analysere økningen i statens utgifter til fri rettshjelp og såkalte særskilte straffesaksutgifter, henholdsvis kapittel 466 og 470 i statsbudsjettet. Særskilte straffesaksutgifter er utgifter til forsvarsadvokater, bistandsadvokater, sakkyndige og tolker.
LES OGSÅ BAKGRUNN: Anundsen ville vite om regelverket stimulerte utgiftsveksten
Disse to postene har i åtteårsperioden fra 2006 til 2014 økt dramatisk: Utgiftene til fri rettshjelp har økt med to hundre millioner kroner, mens kostnadene for særskilte straffesaksutgifter økte med fire hundre millioner kroner. I statsbudsjettet for 2014 utgjorde fri rettshjelp 800 millioner kroner, mens særskilte straffesaksutgifter beløp seg til 1,2 milliarder kroner.
For særskilte straffesaksutgifter er veksten i perioden fra 2006 til 2014 på hele 59 prosent, men justert for befolkningsvekst, salærsatsøkning og økt saksmengde, er veksten bare 17 prosent, ifølge rapporten. Dersom veksten i saksmengden også justeres med utgifter knyttet til tolker og bruk av sakkyndige, reduseres veksten til 13 prosent i perioden.
SE HELE RAPPORTEN HER
«Denne dekomponeringsøvelsen viser at hele 78 prosent av veksten i særskilte straffesaksutgifter kan forklares med økt saksmengde. Den resterende veksten er et resultat av befolkningsvekst, økninger i salærsatser, strukturelle endringer og politiske prioriteringer», heter det i rapporten.
Regjeringens handlingsrom for å redusere kostnadene gjennom regelverket og hjemmelsgrunnlaget ligger altså innenfor de 22 prosentene, heter det i rapporten, som understreker at også dette tallet må modereres:
«(…) også dette tallet er antakeligvis langt lavere siden en betydelig andel av veksten i kostnader per sak kan skyldes at man fører mer kompliserte saker, har endret etterforskningsmetoder og henter inn andre typer bevis enn før».
Den 72 sider lange rapporten gir konkrete anbefalinger for å kutte utgiftene. Blant annet
- Bistandsadvokater bør, i likhet med forsvarsadvokater, få stykkpris i etterforskningsfasen, og ikke få betalt for medgåtte timer, som i dag.
- Forsvarsadvokaters salær må løpende forhåndsgodkjennes, og kostnadsrammen settes på forhånd.
- Fri rettshjelpssaker bør graderes, slik at de med lav inntekt får full dekning, mens de med bedre inntekt får redusert støtte.
- Samme instans bør stå for både godkjenning og utbetaling av salæroppgaver.
At advokaters salæroppgaver godkjennes etter at rettssaken er over, kan føre til at advokat og dommer er uenig om tidsbruken, påpekes det i rapporten, som foreslår at salærer i stedet skal avtales på forhånd, eller vurderes jevnlig i lengre saker, slik at "dommere har mulighet til å holde kostnadene nede uten å måtte avkorte salærer i etterkant".
"En slik ordning vil øke forutsigbarheten for advokatene siden avkortning i etterkant medfører at advokatene ikke får betalt for arbeid som allerede er utført", heter det i rapporten, der det anbefales at dette først prøves ut som en forsøksordning på et begrenset antall saker før den eventuelt innføres.
Rapporten foreslår også at flere forhold bør bli gjenstand for en grundigere utredning:
- Den økte bruken av sakkyndige må utredes nærmere, blant annet ved bruk av case-baserte studier av enkeltsaker og analyser av data fra domstolene.
- Det må utredes hvorvidt kostnadsøkningen i bruken av bistandsadvokater skyldes at advokatene selv bidrar til å øke timebruken, eller fordi sakene i seg selv er mer komplekse og tidkrevende.
- Det må også utredes om det er mulig å effektivisere advokatenes bevisgjennomgang, og om det er mulig å gi advokatene insentiver til å gå gjennom bevis mer effektivt.
- Kostnadene til fri rettshjelp har gått ned, og fordi behovssatsen ikke er justert siden 2009, har antall innbyggere som kvalifiserer til fri rettshjelp også gått ned. Det må utredes om utviklingen over tid fører til at et økende antall innbyggere ikke får dekket sitt behov for fri rettshjelp.
Rapporten er kritisk til at politikere innfører nye satsningsområder og foretar prioriteringer, uten først å vurdere de administrative og økonomiske konsekvensene.
«Et eksempel på dette er hvordan politiet instrueres til å prioritere nye typer lovbrudd i sin etterforsking. Om man ikke samtidig nedprioriterer andre lovbrudd, vil antallet saker gå opp, om politiet har tilstrekkelige ressurser», påpekes det i rapporten.
I 2008 ble for eksempel politiets årsverk økt med 8,5 prosent, og en økning i antall årsverk pr. anmeldelse på 21 prosent.
«I lys av dette er det ikke overraskende at man har sett en kraftig økning i antall saker knyttet til familievold i perioden etter at etterforskning av denne typen saker ble prioritert. Når kun knappe en fjerdedel av utgiftsveksten kan knyttes til at hver sak blir dyrere, viser det at handlingsrommet for kostnadsreduksjon ved hjelp av regelverket eller hjemmelsgrunnlaget alene, er lite.»
Også innenfor fri rettshjelp-posten skyldes den kraftige økningen politiske prioriteringer og fokus, viser analysen:
«I perioden ser vi en kraftig økning i antall saker i fylkesnemndene som følge av økt aktivitet i barnevernet, hvilket igjen fører til økte kostnader til advokater, tolker og sakkyndige. Videre ser vi en økning i kostnadene til fri sakførsel i domstolene, der anker av vedtak fra fylkesnemndene og barnefordelingssaker står for hovedvekten av kostnadsøkningen», heter det i rapportens sammendrag.
Handlingsrommet for å redusere kostnadene er begrenset, om man ikke skal gå på akkord med rettssikkerheten, påpekes det.
«Når det gjelder økningen i kostnadene til barnefordelingssaker, skyldes dette også primært at antall saker øker. Kostnadene til fritt rettsråd, justert for antall innbyggere og salærsatser, faller i perioden. Dette skyldes mest sannsynlig at inntektsgrensene for fri rettshjelp ikke har blitt justert siden 2009, og at antallet innbyggere som kvalifiserer for fritt rettsråd dermed har falt i perioden.»
Om tolker:
"Tolker får alltid betalt på medgått tid, og har slik svake insentiver til å begrense timebruken."
Om digitalisering og bevis:
"Advokatene Menon har intervjuet ser på det som sitt mandat å gå gjennom alt bevismateriale som anses som relevant for saken og at deres plikt er å holde selve tidsbruken rimelig og nødvendig. Politi/påtalemyndigheten opplever i ikke at det ligger innenfor deres mandat å begrense mengden bevis for å redusere offentlige utgifter, og at deres oppgave er å fremskaffe alt bevis som kan belyse saken. En mulig kostnadsdriver kan altså være at ingen ser på det som sitt mandat å redusere bevismengden og at en økende mengde bevis dermed fører til en tilsvarende økt tidsbruk."
Om rettsliggjøring av samfunnet:
"Vi har ikke klart å fremskaffe tall som dokumenterer påstanden om at samfunnet rettsliggjøres, men vi kan på ingen måte utelukke at en slik utvikling er tilfelle."
Om dyre barnehus:
"Seks regionale barnehus ble åpnet i perioden 2007-2009. Ordningen kan være en kostnadsdriver gjennom økte reise- og fraværskostnader for advokater, bistandsadvokater og tolker som må reise til og fra barnehusene."
Eksplosjonsartet økning i vold i nære relasjoner-§ 219-saker:
"Som det går frem av dekomponeringen har det vært en økning i kostnader på dette saksområdet på over 1000 prosent, der både saksmengde og kostnader per sak har økt."
Riksadvokatens prioritering for 2014 av brudd på innreiseforbudet i utlendingsloven §71 annet ledd:
"Her kan en mulig kostnadsdriver være at stadig flere områder blir prioritert uten at et tilsvarende antall områder nedprioriteres."
Kostnadsdrivende forsvarsadvokat-kultur:
"Enkelte hevder at det eksisterer en forsvarerkultur i visse grupper forsvarere, der både advokaten selv og klient har en forventning om at forsvareren skal bruke mye tid på å prosedere, noe som kan drive opp kostnadene til samtlige aktører i rettssalen dersom tidsbruken går over stykkpris. Oslo-området har også flere spesialiserte advokater som det kan tenkes enklere kan få gjennomslag for medgått tid-fakturering for sine saker."
Ingen kost-nytte-tankegang hos påtalemyndigheten:
"Påtalemyndighetenes mandat er først og fremst å bekjempe kriminalitet uten å tenke videre på kostnader og nytte i den videre saksgangen. Dette bekreftes langt på vei i våre intervjuer – vi opplever en sterk yrkesplikt hos politi og påtale. Flere informanter opplever imidlertid dette som en kultur for å føre store mengder bevis i enkelte saker, noe som er svært kostnadskrevende for motparten og som ofte kun har begrenset nytte."
Advokater har ikke insentiv til å begrense timebruken
"Advokatkontorer med ledig kapasitet kan ha insentiv til å maksimere timebruk og gå gjennom store mengder bevismateriale på en lite effektiv måte. Selv advokater uten ledig kapasitet vil ikke ha insentiver til å effektivisere bevisgjennomgangen siden en slik effektivisering kun medfører færre fakturerbare timer."
Om bistandsadvokater timebruk:
"Eventuelle bistandsadvokater kan oppnevnes svært tidlig i prosessen, i noen saker selv før anmeldelse. Bistandsadvokater jobber på medgått tid fra det øyeblikket de oppnevnes og frem til hovedforhandlingene starter. Her er praksisen altså ulik for forsvars- og bistandsadvokater. I disse innledende fasene av straffeprosessen har derfor bistandsadvokater insentiv til å bruke flest mulig timer, mens forsvarsadvokaten ikke har det samme insentivet. Isolert sett taler dette for at bistandsadvokatene ønsker å bruke mye tid før hovedforhandlingene, mens forsvarsadvokatene bruker lite tid."
Advokatkostnadene øker der flere er tiltalt i samme sak:
"I situasjoner der flere tiltalte prøves samtidig øker advokatkostnadene betraktelig. Intuitivt kunne en kanskje tenke seg at det er samfunnsøkonomiske stordriftsfordeler i å prøve alle tiltalte i en sak samtidig, men våre informanter mener at det ikke er tilfelle. I en felles straffesak kan de ulike tiltalte inkriminere hverandre, derfor må alle forsvarsadvokatene være tilstede også i de delene av rettsforhandlingene som ikke direkte angår deres klient. I tillegg vil det da foregå flere krysseksaminasjoner og forsvarsadvokatenes tilstedeværelse bidrar dermed direkte til at sakene tar lenger tid å behandle. Et enkelt eksempel er om det er fem tiltalte hvor saken tar fem dager, altså én dag per tiltalt, vil antall advokatdager øke fra fem til 25 om alle forsvarsadvokatene er nødt til å være til stede i retten i fem dager i stedet for én dag."
Om digitaliseringens bakside for advokaters lønnsomhet:
"Som vi har nevnt tidligere har ikke advokatene insentiver til å investere i ny teknologi som kan bidra til å løse arbeidsoppgavene mer effektivt. (...) Advokater som avlønnes etter medgått tid (som de gjør i store saker der dette er spesielt relevant) vil ofte ikke se innsparte timer som en besparelse, de vil jo få mindre betalt når de bruker færre timer på å løse en oppgave. Samtidig eksiterer det, så vidt oss bekjent, ingen ordninger der advokaten kan få refundert oppstartskostnadene ved å ta slike systemer i bruk. Det vil derfor være slik at forsvarsadvokater under særskilte straffesaksutgifter har svake insentiver til å ta i bruk ny arbeidsbesparende teknologi."
SE HELE RAPPORTEN HER
