Inspirerende bok om forvaltning og systemsvikt

Professor emeritus Erik Boe har med sin nyeste bok Forsvarlig forvaltning tatt sikte på å påvise at det gjelder ett sammenfattende grunnkrav til forsvarlig forvaltning i alminnelig forvaltningsrett.

Boken er på 189 sider og består av tre hoveddeler, nemlig krav til forsvarlig forvaltning i materielle avgjørelser, i saksbehandlingen og for forvaltningens organisering.

Lettlest og pedagogisk

Dette er en bok det er lett å lese, og der Boes evner som pedagog kommer til sin rett, og hvor han evner å knytte stoffet opp til både dagsaktuelle og eldre (men fortsatt treffende) eksempler.

Et illustrerende eksempel på dette er hans analyse av Rt. 2010 s. 612 (sårstelldommen) i kapittelet om legalitetsprinsippet. Selv om han er enig med flertallet i resultatet er han på ingen måte enig i begrunnelsen i hjemmelsvurderingen, som han finner «sammenvevd og forbausende slapp».

Kravet til materielt forsvarlig forvaltningsvirksomhet mener Boe både er et krav om saklig og forsvarlig myndighetsutøvelse. Dette kravet rubriseres ofte under merkelappen «myndighets­misbrukslæren», som er en misvisende betegnelse, da det ikke må påvises illojalitet eller annen klanderverdig opptreden.

Derimot skal det skje en mer objektiv bedømmelse av hensynene bak forvaltningsskjønnet. Boe skiller i sin analyse mellom et saklighetskrav (for eksempel forbudet mot å ta utenforliggende hensyn) og et forbud mot uforsvarlig myndighetsutøvelse.

Foreløpig nei fra Høyesterett

I den siste gruppen har Boe blant annet inkludert vedtak som hevdes å være uforholdsmessige eller å gå under minstestandard. På noe av dette, som for eksempel minstestandard, finner Boe støtte i høyesterettspraksis, mens han innser at for eksempel et alminnelig krav til forholdsmessighet har Høyesterett foreløpig sagt nei til.

Om det eksisterer et ulovfestet krav til forsvarlighet i saksbehandlingen er en kjent diskusjon i forvaltningsretten. Et slikt krav kan for eksempel være aktuelt ved saksbehandlingssvikt av annet slag enn dem som dekkes av lovverket, og når det ikke fattes enkeltvedtak.

Boe erkjenner at det så langt ikke foreligger et eksempel fra Høyesterett hvor et ulovfestet krav til forsvarlig saksbehandling har vært avgjørende. Samtidig har et slikt krav god støtte i praksis fra Sivilombudsmannen og Justisdepartementets lovavdeling.

Vil ikke lovfeste forsvarlighetskrav

Etter at Boe ga ut sin bok, har det oppnevnte utvalget til å revidere forvaltningsloven lagt frem sin utredning, se NOU 2019: 5. Utvalget foreslår at det ikke lovfestes et generelt forsvarlighetskrav og begrunner dette med at det vil være uklart hva et slikt krav i tilfelle ville romme, se s. 157. Dette er kanskje defensivt av utvalget, men det som er sikkert, er at diskusjonen neppe er over.

I den siste delen av boken bidrar Boe med noe nytt. Lite er skrevet i alminnelig forvaltningsrett om systeminnretning og om systemsvikt, men det er definitivt et dagsaktuelt tema, hvilket 22. juli-kommisjonens rapport er et eksempel på.

Mens man i aksjeloven finner regler om styrets ansvar for forsvarlig organisering av virksomheten og mer detaljerte krav til oppfølgningen, blir systemtiltak og -krav sjelden regelfestet i forvaltningen.

Prinsipp kan vokse frem

Boe mener likevel å kunne påvise at fenomenet systemsvikt i realiteten er et brudd på et ulovfestet krav til forsvarlig forvaltning. Krav til forsvarlig forvaltning er ikke blitt formulert i standardlitteraturen i alminnelig forvaltningsrett tidligere, og Høyesterett har ennå ikke utvetydig slått fast at gjeldende rett rommer et slikt krav.

Med referanse til Boes analyse har utvalget til å revidere forvaltningsloven veket tilbake fra å foreslå generelle systemkrav til innretningen av forvaltningsvirksomhet i forvaltningsloven, se NOU 2019: 5 s. 159. Dette hindrer nok likevel ikke Boes analyse til å bidra til at et slikt prinsipp vokser frem i et samspill mellom juridisk teori og rettspraksis.

Skal jeg oppsummere, synes jeg boken er vellykket på mange måter. Den har allerede bidratt til debatt. Den er også et nyttig verktøy og en inspirasjonskilde for advokater som arbeider med forvaltningsrett. Den som vil utfordre forvaltningsvedtak kan finne støtte for både sikre grunnlag og for mer prosedable grunnlag.