Hvem skal nå vokte over domstolenes og dommernes uavhengighet?

Domstolenes og dommernes uavhengighet i dømmende funksjon fulgte tidligere av konstitusjonell sedvanerett, eller ble innfortolket i Grunnloven, men ble i 2014 kodifisert i Grunnloven § 95 annet ledd. Bestemmelsen henger tett sammen med maktfordelingsprinsippet i Grunnloven.

Domstolenes og dommernes uavhengighet må også omfatte en beskyttelse mot at for sterk administrativ styring, for eksempel ved omorganisering av domstolene, ikke skal føre til at den dømmende uavhengighet begrenses.

Praksisen med at spørsmål om nedlegging, sammenslåing og lokalisering av en tingrett skal legges fram av regjeringen for Stortinget til avgjørelse, er med på å sikre domstolenes og dommernes uavhengighet og er i samsvar med maktfordelingsprinsippet.

Regjeringens forslag til ny domstolstruktur i tingrettene i Prop. 11L (2020-2021) omdefinerer 37 av landets 60 «tingretter» til «rettssteder», som ikke er annet enn bemannede rettslokaler. Et rettssted kan Domstoladministrasjonen (DA) etter domstolloven administrativt legge ned og lokalisere, uten å spørre Stortinget først.

Forslaget innebærer etter mitt syn en overføring av makt fra Stortinget til DA som vanskelig lar seg forene med Grunnlovens bestemmelse om domstolenes og dommernes uavhengighet og maktfordelingsprinsippet. Og jeg spør: Har Stortinget myndighet til å si ja til forslaget med kun alminnelig flertall?

En del av grunnlovsregelen om uavhengighet

La meg forklare dette nærmere: Det er Stortinget som har makten til å bestemme hvilken struktur landet skal ha for tingrettene, som er Norges domstoler i første instans. Justis- og politidepartementet beskrev dette slik i punkt 7.12.2 i Ot.prp. nr. 44 (2000-2001) Om lov om endringer i domstolloven m.m. (den sentrale domstoladministrasjonen og dommernes arbeidsrettslige stilling):

«I dag er det Stortinget som bestemmer hva slags domstoler landet skal ha, etter forslag fra regjeringen. Stortinget fastsetter domstolenes organisering med hensyn til antall instanser og domstolenes ansvarsområder. Praksis er også at spørsmål om nedleggelser, sammenslåinger og lokalisering av domstoler forelegges Stortinget av regjeringen, selv om regjeringen formelt har kompetanse til å treffe beslutninger om dette selv. Den omorganiseringen av den sentrale domstoladministrasjonen som foreslås i denne proposisjonen vil ikke gjøre endringer på dette. Stortingets medvirkning i disse overordnede beslutningene om domstolenes organisering representerer en viktig demokratisk innflytelse på domstoladministrasjonen i fremtiden.»

I Domstolkommisjonens ferske NOU 2020:11 Den tredje statsmakt. Domstolene i endring, vises det til nettopp denne proposisjonen i kapittel 10 Fastsettelse av domstolstruktur om dagens regler på området.

Regelen om at spørsmål om endring av domstolenes organisering må forelegges Stortinget har blitt praktisert i lang tid og har slik jeg ser det vært en del av grunnlovsregelen om domstolenes og dommernes uavhengighet og maktfordelingsprinsippet. Den regulerer sentrale forhold mellom regjering, storting og domstolene som er de høyeste statsorganene i Norge.

Regelen har bred støtte i det politiske system. Det er også en fornuftig og svært viktig regel siden Stortinget i tillegg til å være bevilgende myndighet også beholder kontrollen med at omorganisering av domstolene ikke griper inn i domstolenes dømmende uavhengighet.

LES OGSÅ:

Frykter advokatflukt fra Narvik og Vesterålen

Uakseptabel maktoverføring

Nedlegging og lokalisering av et rettssted derimot bestemmer DA administrativt etter domstolloven § 25.

Det er således en fundamental forskjell på hvem som har myndighet til å legge ned og lokalisere en «tingrett» og hvem som har denne myndigheten over et «rettssted».

Dersom regjeringens forslag vedtas innebærer det derfor en overføring av makt knyttet til organiseringen av domstolene fra Stortinget til DA, siden DA nå administrativt har rett til å lokalisere og legge ned 37 rettssteder som tidligere var selvstendige tingretter, uten å spørre Stortinget først.

Det er uakseptabelt siden en slik avgjørelse, av åpenbare demokratiske hensyn og av hensyn til å bevare domstolenes og dommernes uavhengighet, bare skal kunne treffes etter politisk behandling på Stortinget, og ikke administrativt av DA.

DA kan legge ned rettssteder uten å involvere Stortinget

Sist gang det skjedde en stor omorganisering av domstolene var i 2001. Stortinget brukte da sin myndighet til å redusere antallet tingretter fra 92 til 65 etter forslag fra regjeringen. Forslaget denne gangen dreier seg imidlertid om å overføre myndighet til å bestemme over 37 tidligere tingretters lokalisering og nedleggelse, fra Stortinget til DA og uten at Stortinget har kontrollmulighet etterpå. Dette er prinsipielt forskjellig i forhold til Stortingets vedtak i 2001.

Domstolkommisjonen har i sin NOU 2020:11, punkt 7.4, anbefalt at «…myndigheten til å dele landet inn i rettskretser og lokalisere domstolenes hovedkontor fortsatt bør ligge til regjeringen og Stortinget». Regjeringens forslag i Prop. 11L er i realiteten i strid med dette synet.

Proposisjonen inneholder etter mitt syn ingen mekanismer som kan legge noen demper på min bekymring:

Et tidligere forslag fra departementet om at nedlegging av rettssteder skal forelegges for Stortinget til godkjenning, er nå skrinlagt på ubestemt tid. Departementet erkjenner selv at dette spørsmålet er prinsipielt, har en fremtredende politisk dimensjon, og man ønsker derfor et bredere beslutningsgrunnlag. Det gir ingen trygghet når departementet forutsetter at fremtidige endringer i domstolenes lokalisering inntil videre blir forelagt Stortinget i tråd med praksis. Dette fordi det aldri har vært en praksis å forelegge spørsmålet om nedlegging eller lokalisering av et «rettssted» for Stortinget og DA har myndighet til å legge det ned administrativt etter domstolloven § 25.

Ifølge proposisjonen er «…Endringene i rettskretsene … ikke til hinder for etterfølgende lokale initiativ til samlokalisering eller annet fremtidig utviklingsbehov.» Det foreslås ingen minimumsbemanning på de forskjellige rettsstedene. Punktene om regulering av bemanning ved rettsstedene og behandling av saker der de geografisk hører hjemme, har så mange unntak at det i praksis vil være helt opp til den enkelte sorenskriver å styre bemanningen og sakstilgangen og i samarbeid med DA sentralisere virksomheten til hovedkontoret.

Problematisk for uavhengigheten

Spørsmålet er om den sterke administrative styringen av rettsstedene som proposisjonen legger opp til i regi av DA og sorenskrivere, kan medføre at den dømmende uavhengighet begrenses på det enkelte rettssted, eller overfor den enkelte tingrettsdommer, i seg selv eller i kombinasjon med politisk påtrykk?

Dette er viktige spørsmål både i normale tider, men enda viktigere i mer urolige tider.

Dersom regjeringens forslag vedtas gir Stortinget etter mitt syn fra seg muligheten til å kontrollere at den fremtidige organiseringen av 37 rettssteder ikke begrenser den dømmende uavhengighet, siden den nærmere organiseringen av disse rettsstedene for fremtiden blir overlatt til DA og sorenskrivere. Dette mener jeg er prinsipielt problematisk i forhold til grunnlovens bestemmelser om domstolenes og dommernes uavhengighet og maktfordelingsprinsippet.

Med den hastebehandling som nå foregår i Stortinget er det fare for at slike prinsipielle forhold ikke blir betryggende ivaretatt. Så derfor stiller jeg spørsmålet:

Hvem skal for fremtiden vokte over domstolenes og dommernes uavhengighet i de 37 tidligere tingrettene?