Noen tanker om vedtak, enkeltvedtak og omgjøringsnektelser i forvaltningsretten

Det er en hevdvunnen oppfatning at en avgjørelse om å nekte omgjøring av et vedtak, ikke er et vedtak i relasjon til forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a. Synspunktet er at avgjørelsen ikke er «bestemmende» i lovens forstand. Det er fremdeles vedtaket – og ikke omgjøringsnektelsen – som fastsetter partenes rettsstilling, se for eksempel Marius Stub, Karnov lovkommentarer, forvaltningsloven § 2 note 5, Lovdata, revidert 10. januar 2025.

Dermed dreier det seg heller ikke om et enkeltvedtak, sml. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b.

Justisdepartementets forslag til ny forvaltningslov endrer ikke på dette. Riktig nok er det foreslått å fjerne vedtaksbegrepet, men enkeltvedtaksbegrepet videreføres, se Prop. 79 L Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven) s. 210–216.

På side 212 i proposisjonen uttales det:

Gjermund Aasbrenn

Gjermund Aasbrenn er stipendiat ved UiT Norges arktiske universitet.

Han har vært førstekonsulent i Justisdepartementets lovavdeling, advokatfullmektig i Arntzen de Besche, dommerfullmektig og konstituert tingrettsdommer ved Sør-Trøndelag tingrett, utreder i Høyesterett og konstituert lagdommer ved Hålogaland lagmannsrett.

Aasbrenn er fagansvarlig for Advokatbladets fagsider Ju§nytt.

«Det klare utgangspunktet etter gjeldende rett er at forvaltningsorganers unnlatelser ikke er enkeltvedtak. For eksempel vil en avgjørelse om å ikke omgjøre et vedtak etter forvaltningsloven § 35 ikke anses som et enkeltvedtak. Etter departementets syn bør det også etter den nye loven som klar hovedregel ikke anses som et enkeltvedtak når et forvaltningsorgan unnlater å bruke kompetanse. I slike tilfeller vil det normalt ikke være treffende å anse unnlatelsen som ‘bestemmende’ for den privates rettigheter og plikter.»

Likevel begrunnelsesplikt ved omgjøringsnektelser?

Gitt at en omgjøringsnektelse ikke er et vedtak eller enkeltvedtak, kommer ikke reglene om begrunnelse av enkeltvedtak i forvaltningsloven §§ 24 og 25 til anvendelse.

Men kan en begrunnelsesplikt ved omgjøringsnektelser følge av et generelt krav om forsvarlig saksbehandling?

Om det i det hele tatt er grunnlag for å oppstille et slikt krav, er omdiskutert. Her viser jeg til drøftelsene i Marius Stub, Tilsynsforvaltningens kontrollvirksomhet, Universitetsforlaget 2011, punkt 8.4 og Erik Boe, Forsvarlig forvaltning, Universitetsforlaget 2018, punkt 9.4.

Et generelt forsvarlighetskrav er ikke foreslått lovfestet i ny forvaltningslov, se Prop. 79 L Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven) s. 46.

Sivilombudet har for sin del i flere uttalelser lagt til grunn at et slikt krav gjelder, og i uttalelse 1. mars 2025 (SOM-2024-6240) er det videre antatt at det kan gi forvaltningen en begrunnelsesplikt ved omgjøringsnektelser.

En person hadde her fått innvilget uføretrygd, men ikke etter særreglene for «ung ufør». Vedkommende begjærte omgjøring uten å få medhold. Sivilombudet gav uttrykk for at nektelsen ikke var tilstrekkelig begrunnet, og uttalte i den forbindelse med henvisning til en tidligere uttalelse:

«Det grunnleggende kravet til forsvarlig saksbehandling må imidlertid ivaretas. Hvis begjæringen inneholder nye momenter, bør det fremgå av begrunnelsen at momentene har vært vurdert. Begrunnelsen bør videre gi parten mulighet til å forstå hvorfor begjæringen ikke førte frem. En begrunnelse med et slikt – om enn kortfattet – innhold, vil nok gjøre det lettere for parten å slå seg til ro med avslaget. I tillegg vil det bidra til å sikre en forsvarlig behandling og ivareta tilliten til forvaltningen.»

Sivilombudet presiserte det slik:

«Omfanget av begrunnelsesplikten i omgjøringssaker må altså fastsettes konkret, og avhenger blant annet av omgjøringsbegjæringens innhold. Dersom omgjøringsbegjæringen ikke inneholder noe nytt, vil det ofte kunne være tilstrekkelig å vise til begrunnelsen i vedtaket som kreves omgjort, dersom forvaltningen kommer til samme konklusjon. Kommer det fram nye momenter eller opplysninger av betydning for saken, bør det i det minste fremgå av begrunnelsen at momentene er vurdert.

Sentrale hensyn som taler for å begrense omfanget av begrunnelsesplikten, er hensynene til effektivitet og ressursbruk hos forvaltingen, se NOU 2019: 5 pkt. 23.2.4 og Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (12. utgave, 2022) s. 296.»

Også en side mot domstolsprøving

Tematikken har også en side mot domstolsprøving.

Selv om en omgjøringsnektelse etter hevdvunnen oppfatning ikke er et vedtak eller enkeltvedtak, vil den gjelde et «rettskrav» etter tvisteloven § 1-3 slik at den kan den bringes inn for domstolene.

Forutsetningen er selvsagt at også vilkåret om «reelt behov» er oppfylt og at det ikke er andre prosessuelle hindre i veien.

De grunnleggende avgjørelsene her er Rt-2007-1 avsnitt 25 og Rt-2007-667 avsnitt 29–30.

Rt-2013-1101 kan også nevnes.

I en sak om avslag på opphold på humanitært grunnlag hadde Utlendingsnemnda – mens saken stod for lagmannsretten – vurdert omgjøring. Omgjøring ble nektet 25. april 2013. Utlendingen ønsket ikke å endre påstanden slik at omgjøringsnektelsen ble tvistegjenstand. Lagmannsretten hevet saken, og Høyesteretts ankeutvalg forkastet anken over hevingskjennelsen.

Utvalget uttalte i avsnitt 24–25:

«Vedtaket av 25. april 2013 regulerer nå partenes rettsstilling for spørsmålet om rett til opphold i Norge. Det er dette vedtaket det for partene er et reelt behov for overprøving av, og ikke de tidligere vedtak som er erstattet av det nye. Nettopp behov og virkinger tilsier at søksmålsinteressen, jf. tvisteloven § 1-3 annet ledd, nå kun er til stede for vedtaket av 25. april 2013.

Det er vanskelig å se at det har noen negativ side til effektiviteten av domstolkontrollen at det er vedtaket av 25. april 2013 – og utelukkende det – som nå kan prøves for domstolene.»

Saken gjaldt avslag på en tillatelse, og da er det i og for seg ikke noe å utsette på ankeutvalgets uttalelse om at omgjøringsnektelsen «nå [regulerer] partenes rettsstilling for spørsmålet om rett til opphold i Norge». Rettsvirkningen av vedtaket og omgjøringsnektelsen er lik – tillatelse innvilges ikke.

Men hva hvis vedtaket i stedet hadde vært inngripende eller begunstigende? Ville det da vært naturlig å si at omgjøringsnektelsen regulerer partenes rettsstilling?

For min del blir nok svaret nei.

«Vedtaket», «vedtakstidspunktet» og liknende

I Rt-2013-1101 ble det i avsnitt 25 også fremholdt at «[s]ituasjonen ville […] blitt at prøvingen ville skjedd på et oppdatert faktum» hvis omgjøringsnektelsen ble gjort til tvistegjenstand, og dette er uansett uttrykk for en generell regel.

I plenumsdommen i Rt-2012-1985 Lengeværende barn I avklarte nemlig Høyesterett – som det sies i avsnitt 98 – at «domstolenes prøving av et forvaltningsvedtaks gyldighet […] må knytte seg til faktum på vedtakstidspunktet».

Men i de tilfellene som drøftes her, må «vedtakstidspunktet» leses som «tidspunktet for omgjøringsnektelsen», gitt at omgjøringsnektelsen ikke er et vedtak eller enkeltvedtak.

Dette bekreftes allerede av plenumsdommen selv. Omgjøring ble nektet 29. november 2010, se avsnitt 11, og det var dette tidspunktet flertallet knyttet faktumvurderingen til, se avsnitt 153.

Det samme følger av en rekke andre senere avgjørelser, blant annet Rt-2012-2039 Lengeværende barn II avsnitt 37–39, Rt-2015-1388 Internflukt avsnitt 69 og 210 og HR-2021-1209-A avsnitt 61–62 og 11.

Høyesterett bruker like fullt stadig uttrykk som «vedtaket», «vedtakstidspunktet» og liknende i tilknytning til omgjøringsnektelser. Gitt at det ikke dreier seg om et vedtak eller enkeltvedtak, er dette strengt tatt en uriktig uttrykksmåte.