Sivilombudet: Justisdepartementet feiltolket reglene om reisebevis og familieinnvandring

Gjermund Aasbrenn

Gjermund Aasbrenn er stipendiat ved UiT Norges arktiske universitet.

Han har vært førstekonsulent i Justisdepartementets lovavdeling, advokatfullmektig i Arntzen de Besche, dommerfullmektig og konstituert tingrettsdommer ved Sør-Trøndelag tingrett, utreder i Høyesterett og konstituert lagdommer ved Hålogaland lagmannsrett.

Aasbrenn er redaktør for Advokatbladets fagsider Ju§nytt.

Den første uttalelsen – SOM-2023-802 – handler om utlendingsmyndighetens praksis med å berostille behandlingen av søknader om reisebevis for flyktninger, der det er satt i gang en vurdering av om flyktningens oppholdstillatelse skal tilbakekalles.

Praksisen er regulert i Justisdepartementets instruks GI 05/2019. Etter instruksen skal søknader om fornyelse av midlertidig oppholdstillatelse og reisebevis stilles i bero i påvente av en avklaring i sak om opphør eller tilbakekall av oppholdstillatelse. UDI kan fravike dette, ved at det én gang kan gis fornyelse av tillatelsene i inntil ett år.

Mistet gyldig legitimasjon

Sivilombudet undersøkte praksisen av eget tiltak, men foranledningen var en enkeltklage. Saksforholdet beskrives slik i uttalelsen:

«Enkeltsaken gjaldt en gutt som kom til Norge som 12 år gammel enslig mindreårig flyktning i 2015. Han ble innvilget flyktningstatus, og fikk midlertidig oppholdstillatelse og reisebevis. I forbindelse med at han senere søkte om permanent oppholdstillatelse ble det i 2019 åpnet en sak om tilbakekall av oppholdstillatelsen. Behandlingen av tilbakekallssaken trakk ut i tid, og sommeren 2021 utløp guttens midlertidige oppholdstillatelse og reisebevis.

Gutten søkte om fornyelse av oppholdstillatelsen og reisebeviset, men søknadene ble berostilt i påvente av en avgjørelse i tilbakekallssaken. Dette førte til en rekke praktiske problemer for gutten, da han uten reisebevis ikke lenger hadde noen form for gyldig legitimasjon. Han mottok riktignok et brev fra UDI som bekreftet hans 'rett til opphold på samme vilkår' inntil søknaden om permanent opphold ble avgjort, men brevet kunne ikke brukes som gyldig legitimasjon.»

Blir stående uten reisebevis

Sivilombudet vurderte at instruksen og praksisen bygger på en forståelse av vilkårene for reisebevis i utlendingsloven § 64 som er i strid med flyktningkonvensjonen artikkel 28. 

Feiltolkningen medfører at flyktninger urettmessig kan bli stående uten reisebevis i lengre perioder i påvente av en tilbakekallssak.

Departementet ble på denne bakgrunn bedt om å endre instruksen og sørge for at utlendingsmyndighetene justerer sin praksis i tråd med Sivilombudets syn. Departementet ble i tillegg bedt om å vurdere om endringene også bør gjelde for saker om utlendingspass.

Endrer instruksen

Sivilombudets uttalelse har ført til at instruksen vil bli endret i løpet av første kvartal i år:

«Etter ombudets uttalelse, kom departementet til at instruksen skulle endres, slik at utlendingen i utgangspunktet vil få fornyet både reisedokumenter og oppholdstillatelse inntil saken om tilbakekall er avgjort. Departementet vurderte videre at utlendingspass burde kunne fornyes på same måte. Departementet tok sikte på å gjennomføre endringene i instruksen i løpet av første kvartal i 2024».  

Dette opplyser Sivilombudet i tilknytning til uttalelsen.

Retten til familieliv

Den andre uttalelsen – SOM-2022-4445 – omhandler berostillelse av behandlingen av søknader om familieinnvandring, når det er opprettet en sak om mulig tilbakekall av oppholdstillatelse eller statsborgerskap for referansepersonen.

 I dag skjer slik berostillelse alltid – også det som følge av Justisdepartementets instruks GI 05/2019.

Om sakens bakgrunn skriver Sivilombudet blant annet:

«Ektefelle og barn til personer som er bosatt og har oppholdstillatelse i Norge, har på bestemte vilkår og etter søknad, rett til opphold i Norge. Rett til familieinnvandring gjelder også samboere og foreldre til mindreårige barn. Personen i Norge kalles 'referanseperson'.

Retten til familieliv er vernet i Grunnloven § 102 og den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8. Utlendingslovens bestemmelser om rett til familieinnvandring bidrar til å sikre denne retten.

I Sivilombudets uttalelse 7. juni 2022 (SOM-2022-1160) om UDIs behandlingstider i familieinnvandringssaker, kom det fram at behandlingstidene i et stort antall familieinnvandringssaker var svært lange og i mange saker i strid med de lovbestemte kravene til behandlingstid i forvaltningsloven § 11 a. Av familieinnvandringssakene i UDIs beholdning per januar 2022 hadde 453 søkere allerede ventet på svar i rundt to år, herunder mer enn 100 barn. Den aller eldste saken gjaldt en søknad fra 2013.»

Om lag halvparten av tilbakekallssakene ender uten tilbakekall

Sivilombudet skriver videre:

«De aller lengste behandlingstidene skyldtes at behandlingen av søknaden om familieinnvandring var satt på vent (berostilt). Søknadene ble satt på vent fordi UDI hadde satt i gang en sak for å vurdere om tillatelsen til referansepersonen skulle trekkes tilbake (tilbakekallssak). 

Tilbakekall av oppholdstillatelse eller statsborgerskap kan skje der utlendingen eller statsborgeren har gitt uriktige opplysninger eller fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket om innvilgelse av oppholdstillatelse eller statsborgerskap. UDI har gjennom mange år hatt svært lange behandlingstider i saker om tilbakekall. Det vil si tiden fra en sak om mulig tilbakekall opprettes, til tilbakekall av oppholdstillatelsen eventuelt skjer. Om lag halvparten av tilbakekallssakene ender uten tilbakekall. I tilfellene der tillatelsen tilbakekalles får rundt halvparten ny oppholdstillatelse på annet grunnlag.»

Praksisen bygde på sviktende grunnlag

Sivilombudet vurderte også her at instruksen og praksisen bygde på er sviktende grunnlag. Konklusjonen er denne:

«Sivilombudet er kommet til at det ikke er rettslig grunnlag for UDIs praksis om å alltid stanse (berostille) behandlingen av søknader om familieinnvandring der det er opprettet sak om tilbakekall av referansepersonens oppholdstillatelse eller statsborgerskap. Dette er i strid med bestemmelsene om rett til familieinnvandring og forvaltningsloven § 11a.

Om det er rettslig adgang til å berostille familieinnvandringssøknaden hvor det er opprettet tilbakekallssak mot referansepersonen, og eventuelt hvor lenge, må vurderes konkret i den enkelte sak.

Videre har ombudet kommet til at Justis- og beredskapsdepartementets instruks GI-05/2019 om å stille alle søknader om familieinnvandring i bero der det er opprettet sak om tilbakekall av referansepersonens oppholdstillatelse eller statsborgerskap, er i strid med de lovbestemte vilkår for rett til familieinnvandring. 

Ombudet ber derfor departementet om å endre instruksen i tråd med ombudets syn i uttalelsen her.»

Justisdepartementet: Svært beklagelig

I sin tilbakemelding vedgår Justisdepartementet at saksbehandlingstiden i tilbakekallssakene  «over flere år [har] vært lang», og videre:

 «Dette er svært beklagelig. Departementet er kjent med at at den lange saksbehandlingstiden i disse sakene kan ha store negative konsekvenser for den enkelte. Nedbygging av restanser og reduksjon av saksbehandlingstider har over tid vært et tema i departementets tildelingsbrev og styringsdialog med UDI.»

Tilbakemeldingen munner ut i følgende konklusjon: 

«Videre tar vi sikte på å endre instruksen slik at utlendingens oppholdstillatelse kan fornyes for inntil ett år av gangen. Departementet vil imidlertid fastholde at (første gangs) søknad om familieinnvandring ikke skal avgjøres før referansepersonens sak om tilbakekall er avgjort, men samtidig presisere at sakene må behandles dersom forvaltningsloven § 11 a eller menneskerettslige forpliktelser ellers vil bli brutt.»