Onsdag klokken 12 overrakte Domstolkommisjonen sin andre og siste delutredning til Justis- og beredskapsminister Monica Mæland (H).
– Sakene blir færre, men lengre og dyrere. Det er en tydelig nedgang i saker, og det er grunn til å stille spørsmål om konfliktløsningen er i ferd med å bevege seg bort fra domstolene. Undersøkelser viser også at domstolenes samlede kontroll med forvaltningen er beskjeden i forhold til andre land, sa kommisjonsleder Yngve Svendsen på pressekonferansen.
Antagelig spiller både kostnader, tidsbruk og spesialkompetanse inn, sa Svendsen.
MeToo-domstol
Nedgangen kan ha sammenheng med at det er flere arenaer for konfliktløsning i samfunnet, sa han videre.
- I tillegg til private tvisteløsningsalternativer som voldgift og nettbaserte forbrukløsninger, kan det se ut som om regjering og storting styrer saker utenom de uavhengige domstolene. Det er særlig grunn til å fremheve den økende bruken av spesialiserte nemnder, senest ved at Diskrimineringsnemnda ble det som en del kaller MeToo-domstol, sa Svendsen.
- Kommisjonen foreslår virkemidler for en raskere og mer konsentrert behandling av saker. Det er nødvendig å styrke saksforberedelsen for å legge til rette for kortere rettssaker. En liten, men viktig endring er at advokater må slutte å lese opp dokumenter under hovedforhandlingen. Mulighetene som ligger i digitalisering må utnyttes, fortsatte han.
Begrenset ankeadgang
Videre foreslår kommisjonen en reform av ankebehandlingen i lagmannsretten.
- En anke bør være en kontroll av tingrettens behandling, ikke en ny full runde. Et hovedgrep er å begrense muligheten til å komme med nye faktiske eller juridiske grunnlag i ankeomgangen, sa Svendsen.
Kommisjonen anbefaler å senke terskelen for å nekte anker fremmet. I stedet for å behandle saker fullt ut på nytt, bør lagmannsrettene i større grad overprøve tingrettens avgjørelser på nytt, foreslår kommisjonen.
Den vil innføre såkalt preklusjon mellom instansene. Preklusjon betyr å avskjære rettigheter eller forpliktelser, og innebærer at prosesshandlinger som ikke har vært fremsatt ved tingrettsbehandlingen, skal kunne nektes fremmet ved ankebehandlingen. Preklusjonen gjelder nye krav, påstandsgrunnlag og bevis.
Kommisjonen foreslår også at lagmannsrettene ikke lenger skal behandle saker som førsteinstans.
Her er en kort oversikt over hovedforslagene i rapporten:
Skriftlig oversikt før hovedforhandling
Retten må få en plikt til å lage en skriftlig oversikt over sakens tvistespørsmål under saksforberedelsen, foreslår Domstolkommisjonen.
Dette er et ledd i en forbedring av arbeidsprosessene i domstolen. Den skriftlige sammenfatningen skal komme tidlig i saksforberedelsene, og være et hjelpemiddel gjennom hele saksgangen, fordi den skal ligge til grunn for den endelige avgjørelsen i saken. I sum vil et slikt forhåndsarbeid spare tid, mener kommisjonen, som foreslår å klarlegge plikten i et eget nytt ledd i tvisteloven.
Skriftlige maler, veiledere og retningslinjer for ulike sakstyper bør brukes i saksbehandlingen, og det er dommere som må utvikle slike verktøy, ifølge kommisjonen.
Moderat spesialisering
Domstolene bør ha dommere som spesialiserer seg innenfor feltene barnesaker, økonomiske straffesaker, store kommersielle tvistesaker og saker som berører samiske interesser, foreslår kommisjonen.
Den mener at publikum må få kjennskap til denne kompetansen ved at domstolene gir informasjon om spesialkompetanse på sine nettsider.
Slutt på opplesing av skriftlige bevis
Kommisjonen mener at saksbehandlingen oftere bør vært helt eller delvis skriftlig i retten, og har vurdert om det bør gjøres lovendringer som åpner for større grad av skriftlighet i prosessen, men kommet til at dette krever en større utredning, blant annet om offentlighetens mulighet for innsyn.
Flere av kommisjonens forslag legger til rette for økt skriftlighet i prosessen. Den viser til at den muntlige gjennomgangen av alle relevante dokumenter under hovedforhandlingen er et «særnorsk system».
«I store og komplekse saker kan bevisførselen strekke seg over flere måneder. Det er heller ikke uvanlig at innholdet i ulike dokumenter gjentas flere ganger i løpet av hovedforhandlingen, til unødig tidsspille for både dommeren, parter, advokater og publikum», skriver kommisjonen.
Den anbefaler at dokumenter fortsatt må påberopes kort under hovedforhandlingen for at de skal kunne inngå i rettens avgjørelsesgrunnlag, men at de ikke skal leses opp.
Høye sakskostnader bekymrer
En egen undersøkelse utført av kommisjonen viser at sakskostnader det siste tiåret har økt med hele 92 prosent i gjennomsnitt. Dette «er særlig bekymringsfullt med tanke på borgernes tilgang til domstolene», skriver kommisjonen.
I tillegg til tiltak for å effektivisere saksbehandlingen i domstolene, foreslår den at DA hyppig følger med på kostnadsutviklingen, og at det opprettes et utvalg for å utrede tiltak som kan dempe veksten i sakskostnader.
Mens den første delrapporten i hovedsak inneholdt forslag til omstrukturering av domstolene, tar den andre for seg domstolenes oppgaver, funksjon og rolle.
Funksjon og rolle
Kommisjonen peker på at domstolene i første- og anneninstans nå får færre, men mer komplekse saker enn tidligere, og sakene tar lenger tid.
Mens både antall meddommersaker og alminnelige tvistesaker går ned, øker antall enedommersaker. Det samme gjør også antall saker som gjelder barn.
Under halvparten av sakene som bringes inn for tingrettene, avgjøres ved dom. Om lag en tredjedel av avgjørelsene i sivile saker, ankes til lagmannsrettene.
«Utviklingen gir grunn til å stille spørsmål om konfliktløsningen er i ferd med å bevege seg bort fra de alminnelige domstolene», skriver kommisjonen og mener det av hensyn til rettsstaten er viktig å ta vare på domstolene som samfunnets sentrale konfliktløser, samtidig som man sikrer befolkningens tilgang.
«Kommisjonens vurdering er at domstolenes oppgave som konfliktløser for sivile saker og straffesaker bør videreføres. Kommisjonen anbefaler verken å ta ut eller tilføre domstolene større saksområder. For å sikre domstolenes relevans er det i tillegg til en omorganisering som foreslått i strukturutredningen, nødvendig å iverksette flere tiltak. Kommisjonen peker særlig på behovet for en raskere digitalisering av domstolene og en forbedret tvistesaksbehandling.»
Vil gi Domstoladministrasjonen mer innflytelse
Forvaltningen av domstolene er i dag delt mellom Stortinget, regjeringen og enkelte organer, slik som Domstoladministrasjonen, Tilsynsutvalget og dommere og Innstillingsrådet for dommere. Domstolkommisjonen foreslår å videreutvikle denne ordningen.
«På bakgrunn av den norske demokrati- og rettsstatstradisjonen bør alle de tre statsmaktene fortsatt være involvert i forvaltningen av domstolene», heter det i utredningen.
Et av de viktigste forslagene fra kommisjonen, er å gi Domstoladministrasjonen større innflytelse hva gjelder oppnevnelse av medlemmer til både Innstillingsrådet og Tilsynsutvalget.
«Videre foreslår kommisjonen at regjeringen ikke lenger skal ha instruksjons- og omgjøringskompetanse overfor Domstoladministrasjonens styre eller myndighet til å gi forskrifter om Domstoladministrasjonens virksomhet, samt at prosessen for oppnevnelse av medlemmene av Domstoladministrasjonens styre forankres hos alle de tre statsmaktene.»
Samtidig foreslår kommisjonen «å bevare en mulighet for regjeringen til å avsette Domstoladministrasjonens styre i situasjoner hvor styret ikke har fulgt bestemmelser fastsatt i lov eller ikke har fulgt opp kritikk fra Riksrevisjonen.»
Kommisjonen anbefaler også enkelte justeringer i budsjettprosessen mellom Domstoladministrasjonen, regjeringen og Stortinget, samt at noe av beslutningskompetansen overføres fra den utøvende makt til Domstoladministrasjonen.
Vil bevare Domstoladministrasjonen
Kommisjonen mener Domstoladministrasjonen «i grove trekk beholde dagens rolle, myndighet og oppgaver.» Den anbefaler videre at styret skal fortsette å ha blant sammensetning «av medlemmer med ulik kompetanse og erfaring», samt at antall styremedlemmer øker.
«Kommisjonen er delt i synet på om dommere bør utgjøre et flertall av styremedlemmene. Domstolkommisjonens flertall anbefaler at den någjeldende ordningen, hvor dommere og øvrige ansatte i domstolene til sammen utgjør et flertall, bør videreføres. Ved oppnevnelse av dommermedlemmene til styret, anbefaler flertallet videre at regjeringen bare kan velge mellom kandidater som er nominert av dommerne selv.»
Anbefaler å dele landet inn i rettskretser
Domstolkommisjonen mener regjeringen og Stortinget bør fortsette å ha myndigheten til å dele landet i rettskretser, samt til å lokaliseres domstolenes hovedkontor.
«At disse grunnleggende beslutningene treffes av de politiske myndighetene, er etter kommisjonens syn viktig for å ivareta domstolenes demokratiske forankring i samfunnet. Imidlertid bør domstolene få økt innflytelse i spørsmål om å justere rettskretser og fastsette andre rettssteder enn hovedkontoret.»
Dissens om Innstillingsrådets medlemmer
Av hensyn til domstolenes uavhengighet, anbefaler kommisjonen at regjeringen ikke fritt skal kunne velge et flertall av Innstillingsrådets medlemmer. Derimot mener den at Domstoladministrasjonen bør velge dommermedlemmene, og at Advokatforeningen oppnevner minst én advokat.
«Kommisjonen er delt i synet på om dommere bør utgjøre et flertall av medlemmene i Innstillingsrådet. Flertallet i kommisjonen anbefaler av hensyn til demokratisk legitimitet at dommere skal utgjøre et mindretall i Innstillingsrådet», står det i rapporten.
Kommisjonen anbefaler også å stramme inn regjeringens mulighet til å fravike rangeringer eller til å gå utenfor innstillinger fra rådet.
Den mener også at utnevnelsen av høyesterettsdommere skal følge samme prosess som øvrige dommere, men at det for justitiarius skal lovfestes «en prosess hvor justitiarius utnevnes av regjeringen etter innstilling fra et uavhengig råd oppnevnt for formålet.»
Ifølge kommisjonen bør rådet bestå av tre representanter; en utpekt av Justis- og beredskapsdepartementet, en utpekt av Innstillingsrådet for dommere og en utpekt av Advokatforeningens hovedstyre.
Foreslår at DA skal utnevne medlemmer til Tilsynsutvalget
Domstolkommisjonen vil i hovedsak videreføre dagens disiplinærordning for dommere, men anbefaler for fremtiden at domstolene skal kunne prøve alle sider av Tilsynsutvalgets vedtak - ikke bare vedtakets lovlighet.
Kommisjonen foreslår også at myndigheten til å utnevne medlemmer til Tilsynsutvalget, flyttes til Domstoladministrasjonen framfor regjeringen.
«Et flertall i kommisjonen mener at dommere bør utgjøre et mindretall, for å unngå et inntrykk av selvdømme.»
Vil begrense bruken av midlertidige dommere
Kommisjonen mener det bør være klare lovhjemler for når midlertidige dommerstillinger skal benyttes, samt at det bør være åpenhet rundt konstitusjoner.
«Det foreslås derfor betydelige begrensninger i adgangen til å konstituere dommere. En samlet kommisjon er også av den oppfatning at dommerfullmektigordningen ikke bør videreføres i sin nåværende form. Flertallet av kommisjonens medlemmer foreslår å videreføre dommerfullmektigordningen med betydelige innstramminger, mens et mindretall foreslår at ordningen avvikles», heter det i rapporten.
Kommisjonen foreslår også å begrense ordningen for dommerfullmektiger.
«Flertallet av kommisjonens medlemmer foreslår å videreføre dommerfullmektigordningen med betydelige innstramminger, mens et mindretall foreslår at ordningen avvikles.»
Vil lovfeste DAs oppgaver
Ifølge Domstolkommisjonen er det behov for «bedre koordinering av domstolenes virksomhet, samtidig som uavhengige dommere og selvstendige domstoler er av fundamental betydning».
Den mener ledelsesfunksjonene i både Domstoladministrasjonene og domstolene må tydeliggjøres, samt å sikre en hensiktsmessig arbeidsfordeling og godt samarbeid.
«Kommisjonen anbefaler å lovfeste Domstoladministrasjonens oppgaver overfor domstolene i første- og anneninstans slik disse er i dag. Kommisjonen anbefaler videre at Domstoladministrasjonen styrker sin tilsyns- og etterlevelsesfunksjon, samt at det legges til rette for et tettere og mer formalisert samarbeid mellom domstollederne og Domstoladministrasjonen.»
Foreslår lovregulering av saksfordeling
Kommisjonen ønsker videre å lovregulere kriteriene for saksfordeling for å styrke domstolenes interne uavhengighet.
«Saker skal fordeles etter saklige og objektive kriterier for å hindre at det tas utenforliggende hensyn. Omfordeling av en sak mot en dommers vilje skal etter kommisjonens forslag kreve begrunnelse», foreslås det.
Anbefaler budsjettendringer og ny lønnsprosess
Domstolkommisjonen foreslår enkelte endringer i budsjettprosessen for domstolene for å «heve terskelen for at bevilgningsmyndigheten brukes til å undergrave domstolenes uavhengige rolle».
«Kommisjonen anbefaler å lovfeste en plikt for regjeringen til å legge ved domstolenes budsjettforslag til budsjettproposisjonen dersom regjeringens forslag etter drøftelser avviker fra Domstoladministrasjonens forslag, enten avviket er i kapitlet for Høyesterett eller i kapitlet for de andre domstolene og Domstoladministrasjonen.»
Den mener samtidig at det bør fastsettes en ny prosess for lønnsfastsettelse for dommere i tingrettene, lagmannsrettene og jordskifterettene, samt at lønnsordningene i Høyesterett bør gjennomgås.
Vil modernisere Grunnlovens bestemmer om domstolene
Ifølge Domstolkommisjonen er det nødvendig «å gi en nærmere konstitusjonell regulering av domstolene, herunder styrke det konstitusjonelle vernet for uavhengige domstoler og dommere».
Den mener derfor at det er nødvendig å modernisere og oppdatere Grunnlovens bestemmelser om domstolene «for at grunnlaget for den tredje statsmakt skal være tilstrekkelig robust også i fremtiden.»
«På den bakgrunn foreslår kommisjonen å ta inn regler i Grunnloven om domstolshierarkiet, et øvre tak på antall dommere i Høyesterett, utnevnelsesprosessen for dommere, dommeres stillingsvern og en uavhengig administrasjon av domstolene», skriver den i utredningen.
Maskinlæring som beslutningsstøtte
Domstolen må i større grad få tilgang til teknologi som muliggjør virtuelle rettsmøter, automatiske oversettelser og bedre og mer brukervennlige plattformløsninger, og til utviklingen innen maskinlæring som kan bidra til å gi dommere gode verktøy for beslutningsstøtte.
Jordskifte
Styringsmodellen for jordskifterettene skal være mest mulig lik som for de alminnelige domstolene, anbefaler kommisjonen. Den ønsker at jordskifterettene fortsetter som et lavterskeltilbud, og anbefaler et styrket samarbeid mellom jordskifteretter og tingretter, og at jordskifteretter og tingretter som en følge av det samlokaliseres så langt det er mulig.
Kommisjonens mål er å tilrettelegge for domstolen skal kunne fylle sin sentrale rolle i rettstaten også fremover.
«For det første er det viktig å sikre domstolenes uavhengighet også under mer omskiftelige samfunnsforhold. For det andre bør det rettslige rammeverket og arbeidsprosessene forbedres, slik at domstolene kan være den sentrale konfliktløseren i samfunnet», skriver den innledningsvis i utredningen.
HELE DOMSTOLKOMMISJONENS DELUTREDNING KAN DU LESE HER!
