Står arbeidslinja for fall?

Advokatfullmektig Sigve Berg Tronsmoen har i Advokatbladet 21. mai i år enkelte betraktninger rundt EFTA-domstolens avgjørelse tidligere denne måneden, i tilknytning til den såkalte trygdeskandalen.

Innlegget kan først og fremst markere inngangen til en bredere debatt om EØS-rettens påvirkning på norsk velferdsrett generelt, og det er dette som gjør betraktningene interessante.

Spørsmålet Tronsmoens innlegg tar opp om arbeidslinjas framtid, inviterer også inn i denne debatten.

Olav Lægreid

• Medlem av Advokatforeningens lovutvalg for velferds- og trygderett.
• En av to koordinerende advokater i rettsbehandlingen av NAV-sakene, oppnevnt av fylkesmannen i Oslo og Viken.

Fokuset på at den som mottar arbeidsavklaringspenger (AAP) skal gjennomføre arbeidsrettede tiltak, er politisk blitt oppfattet som en del av den såkalte arbeidslinja. Det nye ved EFTA-domstolens avgjørelse er særlig at kravene til AAP-mottakerne må praktiseres likt innenfor Norges grenser og innenfor EØS-områdets grenser.

Men dette vil i alle fall politisk gjøre det nødvendig å spørre hvorvidt arbeidslinja er ensbetydende med den metodikken NAV følger, og måten blant annet tiltaksforskriften anvendes på i praksis.

Slår en kile inn i tenkemåten

NAV har en stram regi på hvilke tiltak, hvor mange tiltak og hvordan disse gjennomføres – også ved å begrense trygdedes praktiske mulighet til å reise ut av landet. Tiltakene skjer som regel i tiltaksbedrifter som jobber på anbud for NAV.

EFTA-domstolens avgjørelse slår en kile i denne tenkemåten, ved at det ikke kan stilles krav om arbeidsrettede tiltak når man mottar AAP.

Begrunnelsen er at EFTA-domstolen ser på AAP som en sykdomsbasert ytelse, og hensyn til sysselsetting av mottakerne er derfor ikke relevant. Dette bryter markant med tenkemåten som har preget norsk velferdspolitikk i mer enn 25 år.

Sjokkbølgene fra EFTA-domstolen slår derfor dypt inn i hele etaten og det politiske apparatet på velferdsfeltet. Det foranlediger ikke bare en debatt om NAV kan fortsette å stille krav til mottakere av stønader, men om hva velferdsytelser skal være - og hvordan etaten må arbeide for å oppnå helt legitime nasjonale mål om å sysselsette trygdemottakerne.

Må bygge på to forutsetninger

Det store spøkelset har hele tiden vært at antallet uføretrygdede vokser. Kuren mot denne trusselen må ligge i å gi arbeidslinja nødvendig legitimitet.

Les innlegget til advokatfullmektig Sigve Berg Tronsmoen her:

- I ytterste konsekvens avliver EFTA-domstolen arbeidslinja

En slik legitimitet må etter mitt syn bygge på minst to forutsetninger:

For det første at velferdsytelser er til for å sikre både varige og midlertidige uføre økonomisk trygghet. For det andre at metodikken NAV bruker for å attføre mennesker til arbeidslivet, er egnet til å lykkes.

Faktum er at ingen av delene fungerer godt per i dag, og det kan belegges med både velferdsforskning og to offentlige utredninger fra det siste halvåret (NOU-er).

Den politiske debatten om velferd har de senere årene foregått langs et skille mellom disse to hensynene. Fra den ene siden, særlig fra deler av opposisjonen på Stortinget, ropes det på mer økonomisk trygghet og mer fokus på at de trygdede faktisk er syke.

Fra den andre siden, som også er regjeringens og NAVs linje, fokuseres det mest på nettopp å stille krav, skjerpe inn reglene og stramme inn pengesekken for å motivere de trygdede.

Det siste går hånd i hånd med arbeidsrettede tiltak og stram planlegging for å avklare den enkelte til arbeid eller uføretrygd. Begge sider i denne debatten har pådratt seg et endimensjonalt fokus og en lite formålstjenlig problemforståelse.

Økonomisk utrygghet og IQ-tester

Et bredt forskningsprosjekt, omtalt i Forskning.no, mellom universitetene Harvard, Princeton og Warwick fant i 2013 at fattigdom påvirket resultatet på IQ-tester.

Mangel på økonomisk trygghet påvirker altså evnen til å løse andre problemer, og redusert mental kapasitet påvirker selvsagt også muligheten til å komme tilbake i arbeid. Dette taler mot at økonomiske innstramninger i kombinasjon med begrenset bevegelsesfrihet vil virke etter hensikten.

Men kritikken av politiske innstramminger og NAVs metodefokus kan også underbygges med norsk velferdsforskning. I Fafo-rapport 2017:28 «Arbeidsrettede tiltak» slås det fast, med bakgrunn i en rekke studier, at effekten av tiltak langt unna ordinært arbeidsliv er svært dårlig.

I rapport 2/2015 fra Frischsenteret fant man at arbeidspraksis som arbeidsrettet tiltak «har moderate (hvis noen) positive effekter på jobbsannsynlighet». Det finnes også flere andre forskningsarbeider som underbygger det samme.

Ikke nytt

Dette er selvsagt ikke nytt for regjeringen, og i den brede utredningen NOU 2021:4 «Norge mot 2025» er det også nevnt at det er behov for mer kunnskap om effekten av arbeidsrettede tiltak.

Tendenser til det samme framgår av NOU 2020:13 «Private aktører i velferdsstaten», hvor det blant annet er påpekt at NAV har en stram regi på tiltakene og klare krav til tjenestemottakerne – uten at effekten av tiltakene i særlig grad kan belegges med statistikk. Heller tvert imot.

Fra næringslivets ståsted er utfordringen blant annet at NAV stiller langtidssykmeldte ansatte overfor et ultimatum, hvor de må velge mellom trygd og nåværende arbeidsgiver.

Kravet om å gjennomføre tiltak i regi av NAV, og tidvis fraværende samhandling mellom NAV og næringslivet, ender i mange tilfeller opp med at den ansatte må si fra seg muligheten til å komme tilbake på jobb. Dette må den ansatte gjøre for å sikre seg et økonomisk livsgrunnlag fra NAV, i en periode hvor arbeid ikke er aktuelt.

Avstanden til arbeidslivet oppstår og blir større som følge av dette. Jeg har i egen advokatpraksis sett utallige uføresaker som kunne vært unngått med litt mer smidighet mellom NAV og arbeidsgiver i starten av den årelange prosessen, som i NAVs iver etter å avklare endte med å presse vedkommende lenger og lenger bort fra arbeidslivet.

Det vil derfor være en misforståelse å bekymre seg for at EFTA-domstolen har tatt bort grunnlaget for den norske arbeidslinja. Tvert imot har det mange grunner for seg å tenke nytt om NAV-tiltak i nærmere tilknytning til arbeidslivet enn før.

At AAP-mottakere får en deltidsjobb å gå til mens de mottar trygd, kan aldri bli et juridisk grunnlag for å dømme Norge for brudd på EØS-retten. Dette kan Norge ta en nasjonal dugnad på i årene som kommer.